来源：七公片区开发

开年以来，一直有网传针对PPP的专项审计整改工作，亦有一些PPP项目宣布采购暂停、中止或终止。与此同时的，库外特许经营的合规性也受到了广泛的质疑。

一、库外特许经营合规性几乎全军覆没

2022年，我们着手对2020-2021年管理库外的大型基础设施建设项目开展了调研工作。调研显示，管理库外基础设施建设项目总投资额可能在4-5万亿之间，片区开发类项目和特许经营类项目大致呈现了平分秋色的状态，但合规性却基本呈现了截然相反的情形。

在2.1万亿片区开发项目中，尽管或多或少地存在一些合规性瑕疵，但总体上是合规的；有总投资额2729亿元的41个片区开发项目，不同程度地出现了明显的违规举债情形，投资额和个数占比分别为12.8%和17.6%，而并非如业界传闻的“大多甚至全部违规举债”。

另一方面，在大型基础设施建设项目中，对于以“特许经营”命名的不能盈利的项目，绝大多数为不包含土地一级开发的公用事业类建设+运营项目(其建设与运营并不具有不可分割性)，且年限大多超过3年，由于其非盈利性，导致其必然附带了财政兜底承诺(或者以超出3年购买服务期限的形式存在)，造成了滞后的财政固化支出责任，即使加入了绩效考核条款，也仍然属于新增隐性债务的违规举债行为。

特许经营本身并不是一种项目模式，它只是描述了地方政府如何将一种需要特许的权利委托给社会资本投资人的过程。有权利需要特许的，就需要遵守特许经营的相关规定；涉及由社会资本投资建设运营并由地方政府提供可行性缺口补助的地方政府与社会资本合作项目，就需要履行PPP的两评一案程序。特许经营和PPP并不存在选择和切换的余地。

基建形势发展到当前的情况下，已经没有能够自平衡的特许经营项目了，也没有地方政府能够在三年内付清特许经营项目所需的投资本息，或者反过来讲，地方政府如果能够在三年内付清特许经营项目所需的投资，就不会委托社会资本投资了，就会采取政府投资的方式了。在目前的情况下，PPP项目库之外，无法合规地操作特许经营项目，所有库外的特许经营项目都是违规的。

二、法律是如何禁止库外特许经营的？

这个时候读者往往就会追问，特许经营不是有25号令吗？我们所有的操作都是按照25号令来执行的呀？怎么可能违规呢？特许经营项目在支付的时候也是按照预算来进行安排的，只不过是没有做两评一案而已嘛。哪条法律禁止库外特许经营了？

从纯理论的角度来说，并没有法律直接禁止在库外实施特许经营项目。

但是，目前特许经营领域已经基本没有能够自平衡的项目，同时，地方政府又没有能力在三年内通过购买服务费用的渠道，付清特许经营项目建设投资资金本息。

基于此，在政府采购法和政府购买服务管理办法的约束下，政府对外支付要从属于一个采购类型，特许经营不可能从属于采购货物，也不可能从属于采购工程(否则，十年八年后再付款的工程，显然属于一个严重违规的BT项目)；那么如果从属于购买服务，按照政府购买服务管理办法的规定，签署购买服务合同不能超三年，而这对于地方政府来说又是做不到的。

红灯停绿灯行，开车不喝酒，喝酒不开车，这些都是对的，但是做到了这些也不保证就能考上大学，一码是一码；不是遵守了特许经营25号令和招投标法，就可以违反政府采购法和购买服务管理办法的。

三、反证法走一波，架空PPP？

我们反证法的来讲，如果库外的特许经营合规，那么库内的PPP项目一个都没有存在的必要。

PPP模式的实质，是一种超长期限、交付建筑、财承约束的政府购买服务，我们大家可以发现，包括高速轨交、公用事业、污水垃圾、教育养老、文化体育所有的PPP项目，实际上都可以采取购买服务的方式实施，——实际上，库外操作购买服务的障碍仅在于期限，——这也正是监管设计的初衷。

2020年财政部发布了正式的购买服务管理办法，正式规定购买服务合同期限不能超出3年，正是为了叫停库外违规购买服务的做法。因为，如果再放任打着“特许经营”的旗号，做超出3年的违规购买服务，那实际是把管理库PPP架空了。

抛开某些特殊的能够自平衡的特许经营领域，目前的监管环境下看，从项目融资模式的角度来说，“特许经营”这个词已经没有什么存在的必要了，能够自平衡的，或政府能够三年结清的特许经营项目已经不存在了，其余都要按照PPP项目的要求入库管理。

基础设施建设领域，经历了二三十年的实践摸索和理论总结，已经不存在什么凭空臆造新模式新方法的可能性了，政信工作者首先需要的是一个本本分分的工作态度：小规模项目，就合规地采取地方债、PPP等方式；大规模项目，就合规地采取片区开发模式，别无他法。